1. 执行摘要
本报告旨在对英国政府最新发布的《未来适用:英格兰十年健康计划》(Fit for the Future: 10-Year Health Plan for England)进行全面、深入的分析与评估。该计划围绕着三大核心转型——“从医院到社区”、“从模拟到数字”、“从治病到预防”——为国家医疗服务体系(NHS)描绘了一幅值得称赞且必要的现代化蓝图。然而,本报告的核心论点在于:该计划的宏伟愿景与其为实现这些愿景所配置的资源之间存在着深刻的脱节,这严重削弱了其可信度。
该计划的成功在很大程度上依赖于一场高风险的赌博:即通过技术革新实现前所未有的生产力提升。然而,它却未能充分应对当前NHS面临的基础性危机,包括严重的人力资源短缺、长期的资本投资不足以及日益恶化的社会护理体系困境。该计划的财政基础建立在每年实现2%生产力增长的雄心勃勃的目标之上,而这一数字远超NHS的历史平均水平,尤其是在其生产力因新冠疫情而遭受重创的背景下。
来自各大智库、专业团体和一线医护人员的评估也印证了这一判断。各方普遍认同该计划诊断的准确性及其愿景的正确性,但对其可行性表示严重关切。英国医学会(BMA)将其直斥为“一份粗略且资金无着的愿望清单”,而皇家护理学院(RCN)则警告称,若无一个详尽且资金充足的劳动力增长计划,仅凭技术革新无异于空中楼阁。
综上所述,本报告认为,尽管《未来适用》计划指明了正确的前进方向,但其执行路径却建立在不稳定的基础之上。若不能以更现实的实施策略、更充足的资金保障(不仅针对NHS本身,也包括其关键的合作伙伴——社会护理体系)来支撑其宏伟目标,该计划极有可能重蹈NHS历史上诸多改革计划的覆辙,最终沦为又一个值得赞扬但未能实现的蓝图。
2. 改革剖析:解构十年计划
本部分将客观详述该计划的核心内容,为后续的批判性分析奠定基础。
2.1 背景:一个处于“生存存亡关头”的服务体系
《未来适用》计划的出台背景是NHS正面临“危急状况”和“生存存亡的关头” 1。这一严峻诊断源于2024年达尔齐勋爵(Lord Darzi)的独立调查,该调查揭示了NHS积重难返的困境:不断膨胀的就诊等待名单、士气低落的员工以及在癌症等主要致命疾病上落后于其他国家的治疗效果 1。因此,政府将此次改革定性为一场“不改革,就消亡”的自救运动 1。
然而,值得注意的是,该计划并非凭空出世,而是NHS一系列长期改革的延续。其核心理念与2019年的《NHS长期计划》(NHS Long Term Plan)以及2014年的《五年展望》(Five Year Forward View)一脉相承,后两者同样倡导向整合化、社区化和预防性的护理模式转型 3。这种历史的延续性引出了一个核心问题:为何此次计划能够成功,而其前身却步履维艰?
计划文本中充满紧迫感的“不改革,就消亡”的论调,更多是一种政治话语,旨在为激进变革创造授权 1。然而,其核心思想并非全新,而是对长期政策目标的演进和重申 4。这种现象揭示了一个核心矛盾:计划将自身定位为与过去的革命性决裂,但其核心概念却早已为政策圈所熟知。因此,对该计划的评估不应仅仅聚焦于其愿景的正确性,而必须深入审视其执行策略的可信度,因为这正是过往改革屡屡失败的关键所在。
2.2 三大基础转型:现代化的愿景
该计划的核心是通过三大根本性转变来重塑NHS。
从医院到社区 (From Hospital to Community)
这是计划中最核心的战略重心,旨在将医疗开支的模式从以大型急症医院为中心,转向以院外护理服务为主 1。其旗舰政策是建立一个全新的“邻里健康服务体系”(Neighbourhood Health Service),并在每个社区设立“邻里健康中心”(Neighbourhood Health Centres, NHCs)。这些中心被设想为“一站式服务点”,每周开放6天,每天12小时,集初级保健、诊断、精神健康、术后康复乃至债务咨询等社会支持服务于一体 6。其最终目标是在2035年前终结“我们所熟知的医院门诊模式” 6。
从模拟到数字 (From Analogue to Digital)
该计划在很大程度上寄望于技术革新,以实现服务现代化和生产力提升。关键举措包括将NHS官方应用程序(NHS App)打造为通往NHS的“前门”,允许患者预约、获取建议和管理个人健康 6。这一愿景的核心是在2028年前建立一个统一的“单一患者记录”(Single Patient Record)系统 10。计划还大胆宣称,要将NHS打造成“世界上人工智能(AI)应用最广泛的医疗系统”,利用AI减轻行政负担并辅助临床决策 1。
从治病到预防 (From Sickness to Prevention)
这一转型旨在通过聚焦于癌症、心血管疾病和糖尿病等主要疾病领域,实现“从下游治疗转向源头预防” 3。计划设定了在未来十年内预防多达15万例心脏病、中风和痴呆症发作的目标 4。同时,计划明确强调要解决健康不平等问题,承认贫困地区和少数族裔背景的人群在获取医疗服务和健康结果方面处于劣势 1。具体措施包括在医院内部推广糖尿病预防项目和戒烟服务等 3。
2.3 关键政策举措与目标
为了将宏大的战略愿景转化为可衡量的承诺,计划提出了一系列具体目标。这些目标不仅是评估计划成功与否的基准,也为后续的可行性分析提供了明确的参照。下表汇总了该十年计划中的关键承诺与时间表。
表1:十年健康计划的关键目标与时间表
3.0 执行的支柱:关键赋能因素分析
本部分是报告的批判性评估核心,旨在检验计划的雄心壮志与其三大关键依赖——劳动力、财政和技术——的现实状况是否匹配。
3.1 劳动力要素:理想与现实的错位
危机的规模
计划的成功取决于一支规模庞大、积极主动且技能高超的劳动力队伍。然而,现实情况是,NHS的劳动力体系正处于持续的危机之中。截至2023年3月,NHS的职位空缺超过11.2万个 14。员工普遍承受着极度的职业倦怠和低落的士气 16,这直接导致了住院医生和高级顾问医生发起破坏性的罢工行动 19。英国医学会(BMA)形容员工“士气低落、意志消沉” 1。
2023年《长期劳动力计划》作为基础
十年计划的劳动力战略隐含地建立在2023年发布的《长期劳动力计划》(Long-Term Workforce Plan, LTWP)之上。该计划设定了宏伟的目标,即到2036/37年,额外增加6万至7.4万名医生和17万至19万名护士 15。其核心战略是“培训、保留、改革”(Train, Retain, Reform),具体措施包括将医学院招生名额翻倍,并大幅增加护理学徒的数量 22。
战略矛盾:从人力到技术的转向?
一个值得深思的现象是,新的十年计划与2023年的LTWP之间存在明显的张力。皇家内科医师学会(Royal College of Physicians)敏锐地指出,新计划预测的2035年员工数量似乎低于LTWP的预测,这表明政府可能正将希望更多地寄托于人工智能和技术来填补人力缺口 24。这代表了一个重大且令人担忧的战略转向。这一转变的背后,可能是政府对LTWP的可行性失去了信心,或是做出了一项战略抉择,即宁愿押注于技术而非解决棘手的招聘和保留问题。这是一个高风险的策略,因为它建立在一个未经证实的假设之上:技术能够以一种前所未有的规模和速度替代熟练的医护人员 25。此举不仅动摇了本应为系统提供稳定性的LTWP的基础,也使其自身的劳动力前提变得不再可靠。
培训与基础设施的瓶颈
计划对培训名额的宏大承诺,掩盖了系统内部一个致命的瓶颈。BMA和英国医学总会(GMC)都发出警告,专业培训岗位的扩张长期滞后,这意味着即便医学院毕业生数量激增,他们在完成基础培训后也可能面临“无处可去”的窘境 26。更重要的是,用于培训和督导这些新人的基础设施已经“难以跟上”需求的步伐 26。皇家全科医师学会(RCGP)也对全科医生(GP)的培训提出了同样的担忧:若无对GP基础设施和培训能力的大规模投资,“根本没有足够的空间来培训这些新的GP” 27。
这种脱节表明,仅仅承诺增加培训名额是远远不够的。培训并非在真空中进行,它需要物理空间(诊所、医院)和至关重要的资深督导人员。在督导医生本已不堪重负、职业倦怠普遍的情况下,系统根本无法吸收大量新学员 26。因此,增加学员数量的承诺不仅具有误导性,甚至可能适得其反,导致一代人培训不足、督导不善,并进一步加剧因无法承受的培训负担而导致的资深员工流失。
表2:NHS劳动力——理想与现实
3.2 财政等式:一场高风险的生产力赌博
不足的资金协议
该计划的财政基础是一笔看似庞大但实则不足的资金注入。虽然计划中提及了290亿英镑的投资 1,以及五年内增加205亿英镑的承诺 30,但这仅相当于年均3.0%的实际增长率 31。这一增幅显著低于NHS长期以来的历史平均水平(3.6-3.7%),也低于国王基金会(The King's Fund)等智库认为实现服务现代化和改善所必需的4%的增幅 30。纳菲尔德信托基金会(Nuffield Trust)直言不讳地指出,该计划依赖于“希望和祈祷”,即在“没有太多新资金”的情况下实现转型 32。
2%的生产力挑战
为了弥补这一资金缺口,计划为NHS设定了一个极具挑战性的目标:在未来三年内实现每年2%的生产力增长 6。这构成了计划财政战略的核心支柱。然而,这一目标是在NHS生产力表现极为糟糕的背景下提出的。近年来,NHS的生产力增长急剧放缓,甚至出现下滑 33。尽管有复苏迹象,但仍远低于疫情前水平 34。而其长期的历史生产力年均增长率仅为0.8% 33。
生产力赌博是计划的“阿喀琉斯之踵”
2%的生产力目标不仅雄心勃勃,更是整个计划赖以维系的一场高风险赌博。健康基金会(The Health Foundation)的分析显示,如果生产力仅以1%的历史平均水平增长,NHS将面临巨大的资金缺口,届时政府将不得不在追加拨款或削减服务之间做出艰难抉择 37。这一财政模型建立在一个在NHS近代史上从未实现过的效率水平之上。鉴于其历史表现远低于此目标,且近期表现更差,将整个十年战略的财政可持续性押注于此,无异于将大厦建于流沙之上。未能实现这一目标将直接导致财政危机,使其成为整个计划最致命的弱点。
资本与社会护理的双重危机
计划的财政模型因其对两个关键外部因素的忽视而更加岌岌可危。
资本投入的枯竭:多年来,NHS的资本预算被频繁挪用以填补日常运营赤字,导致其基础设施严重老化,维修积压总额高达116亿英镑,设备和IT系统也普遍过时 16。英国在卫生资本方面的投入占GDP的比重仅为经合组织(OECD)平均水平的一半左右 28。这种资本匮乏直接拖累了生产力——老旧的电脑浪费员工时间,扫描仪和床位的短缺则造成了系统瓶颈 18。计划中关于新建邻里健康中心和数字基础设施的宏伟蓝图,若无大规模、持续的资本投资,根本无法实现,而目前政府并未对此做出充分承诺 39。
社会护理的“黑洞”:计划的财政模型明确建立在一个致命的错误假设之上,即社会护理体系“不会给NHS带来任何额外压力” 39。这是一个完全脱离现实的前提。在过去20年里,政府针对社会护理改革的12次尝试均以失败告终,导致该行业陷入深重危机 41。这直接冲击了NHS的运作:一方面,因社会护理资源不足导致的“延迟转院”(DTOCs)占用了大量宝贵的医院床位,推高了运营成本;另一方面,社区中本可避免的紧急入院事件也大幅增加 39。通过忽视对社会护理体系进行平行且有资金支持的改革,十年计划无异于沙上建塔。
这两个问题并非无足轻重,而是计划成功的根本前提。一个高效的系统需要正确的工具(资本)和功能完备的合作伙伴(社会护理)。然而,证据显示NHS正遭受资本匮乏和功能失调的社会护理体系的双重夹击。计划不仅未能提供实现其自身转型议程所需的资本,还对社会护理这一巨大风险视而不见。因此,即便NHS的员工能够奇迹般地实现生产力目标,他们的努力也终将被失灵的基础设施和崩溃的社会护理体系所吞噬。
3.3 数字革命:承诺与现实
对技术的“豪赌”
该计划对技术寄予厚望,视其为解决NHS诸多难题的灵丹妙药,承诺技术将解放员工、赋能患者并提升生产力 1。其“五大赌注”分别是人工智能、数据、基因组学、机器人技术和可穿戴设备 11。
实施的鸿沟
然而,这一技术愿景与当前现实之间存在着巨大的鸿沟。国王基金会尖锐地指出了来自一线员工的呼声:“先把基础工作做好” 16。如果临床医生每天早上要花费30分钟登录多个过时的IT系统,那么再先进的AI抄写员也毫无用处 16。计划的成功取决于能否克服遗留的基础设施问题,确保数据的互操作性,并提升员工和患者的数字素养 40。
自动提升生产力的神话
专家分析中一个反复出现的主题是,技术并不会自动带来生产力的提升 25。生产力的增长源于对技术的有效利用,这需要重新设计工作流程、投资于培训,并管理复杂的文化变革 25。从技术实施到效益显现,通常存在显著的时间滞后 25。该计划似乎假设这些效益能够迅速、轻松地实现。这种逻辑假设了一条直接的因果链:投资技术等于获得生产力。然而,学术研究和评估报告揭示,这条路径是间接且复杂的 25。真正的过程是:投资技术,继而投资于变革管理、流程再造和培训,克服文化阻力,然后才
可能在一段时间后看到生产力的提升。计划过分强调了第一步,却对后续至关重要的步骤缺乏详细阐述和资金支持。这反映出一种天真的技术乐观主义,忽视了在NHS这样庞大而复杂的组织中进行数字化转型所面临的众所周知的挑战。
数字排斥的风险
尽管NHS App旨在为患者赋权,但患者协会(The Patients Association)和NHS供应商组织(NHS Providers)都警告了数字排斥的巨大风险 44。近四分之一的人口在数字接入方面仍面临障碍,因此,“数字优先”的方法 6 可能会加剧健康不平等,形成一个双轨制系统,将老年人、贫困人口和数字素养较低的人群抛在后面 16。
4.0 担忧之声:综合利益相关方评估
本部分将整合关键组织的观点,展示从审慎乐观到断然反对的广泛意见。
4.1 智库共识:诊断正确,药方有误
国王基金会 (The King's Fund):该机构赞扬了计划对患者痛点的深刻理解及其对技术和社区护理的重视 16。然而,它也严厉批评了计划在如何实现宏伟目标方面缺乏细节,未能“解决基础问题”,在健康不平等方面“雄心低得令人无法接受”,并且在初级预防上力度不足,称其“更像一个NHS计划,而非健康计划” 16。
纳菲尔德信托基金会 (Nuffield Trust):该基金会认同计划对问题的诊断和愿景,但对其在缺乏新资金和明确实施路线图下的可行性深表怀疑 32。其首席执行官Thea Stein指出,计划包含了“一长串的倡议”,但在如何执行方面却鲜有细节,而且技术和预防能够节省开支的假设在历史上被证明是站不住脚的 32。
4.2 来自前线的观点:“一份无资的愿望清单”
英国医学会 (BMA):BMA的反应是压倒性的负面。他们将该计划形容为“一份粗略且资金无着的NHS愿望清单”,并断言其因两大核心问题——劳动力和财政——而“注定失败” 20。他们认为,计划提出的结构性改革不符合NHS的利益,并且若无充分的劳动力战略,该计划将引发更严重的危机 20。他们还强调,专业培训岗位的持续短缺使得整个劳动力扩张战略的基础不复存在 26。
皇家护理学院 (RCN):RCN表示,“护理人员迫切渴望变革”,但要求与行业进行一次“重启” 29。他们认为,在数万个护理岗位空缺的情况下,部长们被技术“迷惑”了。他们的核心诉求是,制定一个详细且资金充足的计划来壮大护理队伍,特别是那些数量正在“自由落体式”下降的社区护理岗位,并要求政府拿出具体方案来终结“走廊护理这一可耻的景象” 2。
4.3 患者视角:希望与谨慎并存
患者协会 (The Patients Association):该协会欢迎计划将患者置于护理决策中心的雄心,赋予他们更多选择和控制权 44。他们对NHS App和邻里健康服务模式的潜力持积极态度。然而,他们的支持是有条件的。他们坚称,“计划的成败取决于患者如何塑造其执行过程”,并要求政府在患者参与方面做出具体承诺。他们还强烈警告数字排斥的风险,指出“数字前门”必须永远与一个“真实世界、可触及的前门”并存 44。
表3:关键利益相关方批判性评估摘要
5.0 结论:建立在不稳固基础上的宏伟愿景
5.1 最终评估
综合上述分析,本报告得出结论:《未来适用》计划是一个充满矛盾的政策文本。它既为21世纪的医疗服务体系描绘了一幅必要且清晰的愿景,同时其战略本身又存在着根本性的缺陷。它对问题的诊断是准确的,其提出的“三大转型”也是正确的长期目标。然而,其执行计划却建立在一系列大胆但未经证实的假设之上:假设一支疲惫不堪的劳动力队伍能够提供更多服务;假设在低于历史平均水平的资金投入下能够实现前所未有的生产力增长;假设技术能够提供快速解决方案;假设社会护理的危机可以被置之不理。
5.2 实施过程中的主要风险
劳动力崩溃:该计划在未提供必要支持、保留激励措施或可靠且资源充足的人才输送渠道的情况下,增加了对员工的要求,这有可能加剧职业倦怠和员工流失。
财政内爆:2%的生产力目标是整个计划最致命的弱点。根据历史表现,这一目标极有可能无法实现,一旦失败,将使整个计划在财政上无法持续。
社会护理的多米诺骨牌效应:对社会护理改革的持续忽视,将确保NHS面临的需求压力(如可避免的入院和延迟出院)持续增长,这将直接破坏“向社区转移”的核心战略,并吞噬任何通过效率提升所节约的资源。
实施过载与变革疲劳:大量的改革倡议,叠加在多年来的持续变革之上,有可能压垮一个在管理能力和员工士气上都已捉襟见肘的系统 16。
5.3 对决策者的战略建议
采取分阶段、现实主义的方法:承认转型所需的时间将远超十年。在追求最雄心勃勃的技术目标之前,应优先“解决基础问题”,包括资本投入、IT基础设施和员工保留。
为健康与社会护理制定新政:为这两个部门制定一个联合、长期且资金充足的计划。没有可持续的社会护理体系,NHS的可持续性便无从谈起。这需要一个几十年来一直缺位的跨党派政治共识 41。
为转型而非仅为生存提供资金:资金协议必须重新审视,以反映现代化的真实成本,包括对资本、技术实施(而非仅仅是采购)以及变革管理的投资。需要与公众进行一次坦诚的对话,讨论为21世纪的医疗服务提供资金所需的税收水平。
与劳动力重建信任:超越口头承诺,与一线员工及其代表机构建立真正的伙伴关系。这必须包括解决薪酬、工作条件和职业发展的核心问题,并赋予地方领导者和临床医生自下而上进行创新的自主权和支持,而非自上而下地强加变革 5。
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Reforms to the NHS - Summer 2025 - NHS reforms - BMA, accessed July 18, 2025, https://www.bma.org.uk/advice-and-support/nhs-delivery-and-workforce/nhs-reforms/reforms-to-the-nhs
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